大城市的政府职权配置与现代政府型构

原标题：艾琳 王刚：大城市的政府职权配置与现代政府型构——基于深圳“强区放权”的论析

现代城市的发展正在面临越来越多的挑战，问题的根源在于城市领导者的能力缺失。“强区放权”是深圳市委市政府按照“国家治理体系和治理能力现代化”的要求，近年来实施的一项抓“最核心、最要害”和“牵一发而动全身”的整合式政府改革与创新。它着眼于城市政府领导力提升、将建设现代化国际化创新型城市作为目标，着力破除制约深圳发展的体制藩篱和制度障碍。本文试图通过揭示“强区放权”的改革机理和治理逻辑，从政府职权配置的角度探究现代政府的型构模式。

一、增强城市领导力的深圳创新

深圳自建立以来，始终以“百米冲刺”的姿态狂奔在工业化、城市化、现代化和国际化的道路上；到2016年年底，GDP总量达1.95万亿元，全口径财政收入7901亿元，常住人口1190.84万人，商事主体270万户，成为名符其实的现代化特大城市。与此同时，传统与现代交织的“城市病”不断显现，原本行之有效的管理方法、管理手段受到挑战，如何再创优势成为城市主政者面对的重大问题。

（一）汲取教训：契机式的改革

2015年12月20日，深圳光明新区一垃圾填埋场发生滑坡，造成77人死亡和失踪的重大灾难。在应急抢险救灾的同时，深圳迅速组织力量，围绕城市公共安全展开了拉网式排查。面对排查出的在城市安全、城市规划、建设和管理中的诸多缺失，严肃审视政府管理、行政运作和事权配置的种种弊端；直面问题、探寻根源的检视，引发了触及根本的认知激辩，并形成破除故步自封、打消患得患失、消除求稳怕变等的思想再解放。改革的时机选择和环境营造，对变革的可触及范围、可达成深度具有重要影响。深圳抓住了再次实施重大改革的契机，坚定了“过去靠改革取得辉煌成就，当前、未来的发展也唯有靠改革”的共识，确立了在革故鼎新中“打基础、立长远、补短板”的决心。

（二）老区先行：复制式的改革

作为深圳最早的建成区，市政基础设施相对老旧、城市空间拓展存在局限，受制度和体制制约，区政府“有劲使不上”一直是罗湖的“痛点”。罗湖区的强烈发展意愿，2015年得到了市委市政府的积极回应，赋权该区在城市更新上先行先试，相应下放了土地整备、临时用地、土地招拍挂等44项事权。与城市更新有关的7个市直部门的22项审批事项一并下放，计划和规划同步申报，审批层级由4级变为2级，审批环节由25个减为12个。在市规划国土委的支持下，罗湖区开发了城市更新“一张图”信息系统，将涉及城市更新事权的单位全部纳入，实现“平行变平台，外部协调变内部沟通”。改革使城市更新审批期限缩短一年半，2016年全区固定资产投资增长46%，其中城市更新投资增长106%，GDP增速9%，均创该区多年新高。

（三）总结提升：拓展式的改革

行政职权是政府运作的核心，决定着行政机关的存在形态、运行方式。有了罗湖区的成功实践，深圳简政放权的步伐更加坚实，提出了全面下放重点领域事权、提高城市供给能力的“能放则放”的改革要求，改革领域进一步拓展：下放道路建设、交通运输等57项事权，工程质量监管、消防审批等10项事权，水务工程、污水污泥处理等4项事权，公园、绿化等9项事权，人力资源中介机构、养老机构审批管理等与民生密切相关的事权。陆续下放的144项事权中，审批类的76.3%，执行类的10.8%，监管类的12.9%；完全下放的61.7%，权限扩大的38.3%；业务量较多的48.1%，一般的18%，较少的23.3%，其他的10.7%。下放高“含金量”事权，增强了区经济社会发展、城市建设管理和公共服务供给的能力，进一步消解了投资项目审批链条长、效率低、推进难的问题。

（四）配套推进：协同式的改革

财权、人事权的相应调整，才能构建起完备的改革体系。按照财随事转、因事定费的原则，结合财税和土地出让收入，深圳实施了市区投资体制改革和财政体制改革，确定除全市性、跨界跨区项目外，其他政府投资全部下放；将部分“市投市建”项目调整为“区投区建”，取消“市投区建”，市、区政府投资比例由6∶4调整为5∶5。将规划国土、交通运输、市场监管驻区机构调整为双重管理，不宜实行属地管理的采取市管队伍区管领导、市管业务区管使用的方式，消化“条块”冲突。通过挖潜调剂，市级2374名编制“人随事走”充实下放到各区。强化基层行政执法，与市民关系密切、执法频率高的领域实行街道执法。发挥行政服务大厅的平台整合功能，全市实行“一号申请、一窗受理、一网通办”，民生服务事项下沉到社区。“下放真，落地实，配套全，办得好”，是改革的总体要求。

（五）职权重构：整合式的改革

城市是高度一体化的生命体，调整权力配置、实施职能整合是“强区放权”的核心方式。城市的整体性决定了如果任由各区切块管理，会对城市管理工作带来负面影响。以纵向放权使城市管理重心整体下移，并在事权下放过程中横向整合，实施行政职权的系统性简化优化；以外部效能为导向，改进职能履行方式，使行政职权纵向错位配置、事权事务相对均衡。做到市、区、街道各级的公共事务与审批事项对应、行政审批与许可事权统一、管理事权与行政职能一致、行政职权与行政责任对称，疏解区和街道法定职权“过小”与工作职责“过大”的矛盾，促使职责同构、多头管理、“小马拉大车”以及条块割裂等权力运行梗阻的消解。“政府改革与政府创新是政府体系由旧的模式向新的模式转变或自我完善过程中两个不同层面的内容。政府创新内涵于政府改革，服从并服务于整个政府改革。”［1］通过整合式政府改革与创新，市的任务是“瘦身健体”，对区的要求是“强身健体”，街道的目标则是“壮身健体”，三个层级的施政能力都在整合中得到相应提升。

（六）持续完善：验证式的改革

定位为“牵一发而动全身”的“强区放权”，就是要有效整合其他相关改革。如何兼顾城市管理整体性要求与调动基层积极性，如何兼顾便捷办事与承接能力，提升事权下放的精准度，需要持续地校验。深圳十个区的现代化程度并不同步，虽然“改革方案”下放的事权是一致的，但各区的理解和期许存在差别：承接能力强的区要求进一步加大事权下放力度，基础较弱的区“有心无力”、希望由市直部门代行或设缓冲期；在事权执行尺度上，有的区较严、有的区放宽，有的项目把握偏紧、有的则实施过松，做法上的不同会给管理和服务对象带来困扰。另一方面，市直部门对改革要求、下放事项的态度和做法也有出入。市直部门对区暂时无法承接到位的事项应再“送一程”；对下放效果不明显，或分散办理会造成行政资源较大浪费的事权可重新调整；有的还需要修订有关的地方性法规、规范性文件，理顺职权调整的法理关系，事权下放即使做不到“于法有据”，也能够“不与法冲突”。

原标题：艾琳 王刚：大城市的政府职权配置与现代政府型构——基于深圳“强区放权”的论析

二、“强区放权”实践的改革启示

政府改革是政府适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程。［2］主政者确定“转变职能、重心下移、权责统一、提高效能”作为“强区放权”的改革原则，是基于深圳城市发展状况和目标定位的主动选择。

（一）保持领先必须主动改革

深圳仅用30年就走完了世界现代化城市数百年的发展历程，作为“快速发展城市的典范”跻身全球先进城市行列。在多年的磨合中，深圳的市、区、街道和社区之间在管理边界、职权层级、行为模式、业务衔接等方面，形成了相对稳定的运作秩序和工作联系；但城市管理权仍然过度集中，产生了权力与事务脱节，导致政府职能悬置、辖制力不强和执行力弱化等弊端。伴随建成区规模的不断扩张、社会经济结构的日趋复杂、城市功能的演进升级，环境危机、交通拥堵及公共安全隐患等业已成为这座城市的巨大困扰。解决问题需要有正视困难、自找麻烦的勇气，打破既有的权力配置、利益格局势在必行，只有在“得罪”现状中才能破解桎梏，构建更符合发展趋势的管理体制、组织形态和运作机制，唯有此才能保持领先。“强区放权”是弊端发现和目标导向的主动改革，是问题倒逼的应对式改革，与“遵照执行”上级文件的落实式改革有很大区别，将问题的解决作为实现目标、构建运作模式的必要过程，要实现的是更有力的管理、更有效的治理、更优良的发展。

（二）改革的切入点至关重要

凡重大改革既要有敲门砖，也要有切入点，切入点就是“痛点”，找到了就抓住了解决相关问题的“腰眼”。汲取“12·20”事故教训，深圳必须解决自身三大短板：一是全市已建成建筑中有30多万栋尚待完善手续，其中有些可能存在重大安全隐患；二是可用建设用地指标仅剩8平方公里，必须通过城市更新、土地整备等，弥补发展空间的不足；三是“小政府”格局下基层力量薄弱，随着城市的膨胀管理链条越拉越长，加剧了工作脱节、管理缺位。要消弭这些城市软肋，局部单打独斗不行，必须系统性衔接，需要结合“放管服”和供给侧改革，实施政府职能整体优化和体系构建的全域性改革，破除制约城市发展的体制机制障碍。“强区放权”抓住城市空间这个矛盾最为突出的紧约束，从城市建设、投资体制、社会管理、行政执法、驻区机构权属、区与街道职责和机构编制等方面同时入手，着眼于“两级政府”、“三级管理”和“四级服务”的体系建设，打造更好地履行公共管理、公共服务、社会治理和促进经济发展、民生福利改善的有效政府。

（三）在委托授权中放而不散

放而不散、放而不乱是对简政放权的基本要求。比如一家企业以同一项目到几个区同时申请用地，谁来协调？区的积极性调动起来了，如何防止标准不统一、本位主义，避免利益冲突和成效抵消？分权与集权是权力的配置方式，放权与授权是权力的调整方式，相互依存并互为利弊。应遵循比例原则的适当性、必要性和均衡性要求，使放权与授权、集权与分权的边际效益均衡，做到放不失序。以授权管理方式放权，意味着对放给区的事权运行规则、标准进行适度统一，还要有力的统筹、有效的纠偏，辅之必要的监管和指导，避免城市内部的竞争消耗。行政秩序是市场秩序的保证，是社会秩序的基础，是政治秩序的前提，从公共政策到公共管理的城市统一性，要求健全授权管理的制度规范，理清放权事项与授权管理的范畴、边界和关系，使二者服从和服务于城市的整体需要。放权不是放任、放责，“强区”不是“弱市”、更不是职权“割据”。涉及全市空间规划、重要行业产业政策、重大公共设施建设等事权事务，全市要政令统一。

（四）在分权中重塑治理体系

条块治理是现代政府治理架构的重要特征。城市政府纵向职权的划分，主要受事权事务的影响范围、重大性、烦琐度，以及与行政相对人的关系等影响。［3］放权的实质是激励，不宜集中控制或集中管理成本更高的职权更适合以分权模式履行。鉴于权力的单向度特征，“沉得下”才能“管得住”、“处置快”，为此要确保下放的权力能管事、能定事、能做事，避免只拿钥匙不当家。

1.突出市谋划发展的职责。通过对政府职权格局的调整和事权事务的优化，促使市直部门更好地履行政策、规划、指导、监督、核查等职能，从不必直接从事的烦琐事务中解脱出来，增强政策制定、宏观决策、统筹协调和调配资源的能力，聚焦于提升城市高度、奠定区域格局、发掘发展后劲等对城市未来至关重要的方面，把工作重心用于保障城市整体发展的跨区规划、重大设施、重要项目上来，保证规划、建设、管理和产业布局、公共服务在市域范畴内的均衡统一。

2.扩大区整合实施的职能。“强区”的落脚点，在于提升区助推经济、建设城市、管理社会和服务公众的能力，发挥区在城市综合管理、促进发展和完善服务方面的主体作用，提高城市运转效能。区的行政职能完备、机构相对健全、管理较为规范，改革提高了区的自主权，除强化辖区的日常建设、管理外，还要更好地提供文化教育、医疗卫生、住房保障、劳动保障、社会福利、公共安全等公共服务产品，改善市容等基础环境。

3.强化街道行政执行的职权。提高权力末梢的执行能力，必须职权、事权适配。区在承接整合事权后，将适宜的事权事务交由街道行使，发挥街道在城市管理、社会建设和公共服务的基础作用，改善基层治理状况。街道“有事、有权、有人、有责”，对身边的事既能看得见，又能管得着、办得到，能更妥善地处置各类危机，更有效地为社区发展提供保障；将街道承担的专业性较强的行政执法和经济发展、招商引资、教育医疗等职责上收区实施，明确对街道的考核由区委区政府统一组织。

（五）通过转换机制提升效能

纵向放权是改革的起点，区在承接事权后要实施职能整合、流程再造，重构政府运作体制、运作机制和运作方式，完成职权的再融合、事权的再优化、事务的再配置；行政效能得到明显提升，是改革预期目标的核心，这既关系“接得住”的能力建设，也体现“承接好”的改革要求。市区两级要对受理要素、许可条件、规制功能相同或相近的审批事项加以归并，建立审批、监管与服务既相对独立又彼此衔接的管理体制；“组织价值在流程、流程之外无组织”，在全流程再造中剔除非必要管理环节、简化业务运作、消解机构冗余，促使更为合理的管理体制、运作机制尽快就位。“强区放权”不是管理层级之间的权力“分果果”，绝不只是区行政权力的扩张、机构编制的膨胀，不是对原有体制、机制的简单复制。属地责任、集成职权、创新体制、改善管理是“强区”的关键，要体现为管理体制的理顺、运作机制的优化、政府职能的转变，体现为治理能力的明显提高、治理效益的显著改善，以及行政相对人满意度的持续提升。

城市治理必须同时解决城市中的政府治理问题与政府治理中的城市问题，只有这样，才能实现城市发展与政府转型的双重目标。［4］深圳的“强区放权”的核心是实现现代化城市政府治理的体制创新、制度创新和机制创新，提升政府对经济发展的驾驭能力、对城市运行的管理能力、对社会事务的治理能力，有别于省直管县体制下的“强县扩权”或“扩权强县”。［5］

原标题：艾琳 王刚：大城市的政府职权配置与现代政府型构——基于深圳“强区放权”的论析

三、在职权重置中型构现代政府

面对城市内部越来越多的突出问题，政府如何完全现代化转型就成为城市治理的核心问题。建设顺应时代发展要求、与所处城市适配，并能发挥引领作用的政府管理和治理能力，才能抓住转型时期的巨大机遇，实现新的跨越。要完成先进城市的现代政府的型构，需要通过“强区放权”这样具有极强带动性和牵引力功能，发挥系统性作用的政府改革来实现。

（一）建构职能适配的均衡政府

政府作为城市管理者不是单一模式的存在，诸如有限政府、责任政府、法治政府、效能政府和服务型政府都是现代政府的内在属性，这些要素既彼此支撑又相互牵制，共同体现于“强区放权”改革，偏执任一方面都将导致行政职能的紊乱。换言之，“强区放权”要实现的是理性整合、有效自控的均衡政府，是具有市域关注、职能融合和系统效能的整合型政府，并以此保障政府的职权要素合理、组织结构简约和运行机制优良。均衡政府打破了本位主义的职责体系，使政府的横向分工服从整体目标，并与纵向职权的层级配置有机衔接，构建职能与体制、规模与效能、决策与执行、监管与服务匹配的“更为管用的政府”。

（二）打造全流程化的协同政府

改革的初衷，在于提升深圳的竞争力、辐射力和影响力，加速建设与先进城市相适宜的权力格局和运行机理。“强区放权”构建的纵横交织的行政运转机制，要通过全流程化打通政府切块设置和分级管理形成的楚河汉界、壁垒高墙，集合政府职能、行政职权和事权事务，从管理与服务的双重维度横向协作、纵向贯通，运用信息化技术实现工作联动、无缝联结，建设一体化的协同。协同政府是现代政府的特质，也是城市治理现代化的关键。协同政府致力于消除政府决策、管理、运作和服务中的“碎片化”，所体现的结构性协调机制、制度性协作机制与程序性协助机制，是与现代城市社会形态相适应的网络化治理机制。［6］

（三）再塑多元参与的合作政府

城市管理是在城市空间里协调和整合所有公共和私人行为的活动。追求资源效益最大化的市场机制、体现以人为本的社会机制、以公共服务为职责的行政机制，是现代城市运作的三大核心机制，“强区放权”致力于三者的有机衔接、适度整合，促使多元主体参与的公共治理的形成。换言之，事权下放、职权下沉，将推进政府由管控走向治理、由管制走向服务，善治、善政本身就是政府作用的更好发挥；有利于政府作为城市共同一员以合作者身份，引导（主导）不同社会主体、社团组织、私人机构以及市民个人共同参与到城市公共活动或公共治理当中发挥作用。合作政府是先进城市的当然选择，它使权力更多地代表社会意愿，增强市民对政府的信任。

（四）建设高效弹性的强力政府

城市管理水平，决定着城市的品质。“强区放权”改革致力于解决行政权力与公共事务的不匹配问题，通过职权、事权的重新配置，力求实现各行政层级的职能有效、行为有力、结果有用，以公共管理和服务的高效能回应市场、社会的诉求。政府组织结构、管理模式和任务编组的弹性机制，有利于提升政府的协调能力、应变能力和适应能力，降低大城市运作中的僵化、低效和冷漠。［7］除了简政放权外，“强区放权”还把改革的着眼点放在制度性、结构性问题的重构上，放在了体制创新、机制创设上，最大限度地放大变革成效。城市需要、市民欢迎的公共管理者，必须以积极作为维护秩序、保障自由、促进公平、改善服务，需要通过横向分权、纵向授权以及给工作人员赋权建立起有权威、可依赖的强力政府。

（五）提供价值服务的智能政府

城市治理归根到底是价值和利益的实现。智能政府不仅是政府运作、决策的智能化，还是政府监管、服务的智能化，是打造智慧城市的基础和前提。“互联网＋政务服务”是“放管服”改革的重要内容，也是“强区放权”改革所要推进的“技术＋制度”的体制机制变革。政府形态受制于城市形态并为城市定位服务，智能政府以公共服务为导向，以行政审批、政务服务的数据化推动政府运作机制的重建，照顾到行政相对人的差异化诉求并提供个性化服务，使市民享受到由此带来的便利；基于“数字管理”的资源共享、业务协同、科学决策，可提升政府管理城市的领导力，提升支撑超大型城市运作更低成本、更高效益和共享欣欣向荣的服务能力。

毫无疑问，政府建构能力是城市的核心竞争力，这一点对政府主导模式城市尤其如此。城市政府的先进性集中体现为政府与城市的相宜性。能放就放、宜统则统、授权有度的“强区放权”，通过事权下移、人员下沉、就便管理、就近服务等，着眼于构建与深圳这座城市定位、目标相匹配的政府职能体系、组织架构和运行机制，在整体性和协同性的前提下又以适度弹性促进效能提升、智能服务，从而实现现代政府在先进城市治理上的深刻变革，挖掘潜力、提升城市竞争力，这又何尝不是处在现代化进程中的大城市对其管理者的深切呼唤。(艾琳，吉林大学法学院讲师；王刚，深圳市人民政府副秘书长)

［参考文献］

［1］李莹，孔祥利.政府改革与政府创新——从另一种角度看中国行政改革的逻辑进程［J］.中国行政管理，2009（1）.

［2］张成福.变革时代的中国政府改革与创新［J］.中国人民大学学报，2008（5）.

［3］陶振.都市管理综合执法的体制变迁与治理逻辑——以上海为例［J］.上海行政学院学报，2017（1）.

［4］姚尚建.论城市政府的转型——基于城市蔓延的中国视角［J］.学习与实践，2012（4）.

［5］庞明礼，徐干.“强县扩权”体制改革的文本分析［J］.北京行政学院学报，2015（4）.

［6］解亚红.“协同政府”：新公共管理改革的新阶段［J］.中国行政管理，2004（5）.

［7］魏淑艳，路稳玲，李富余.中国政府治理现代化：能力政府、法治与问责制的均衡发展［J］.理论探讨，2016（1）.